開府行復〔2021〕23號
申請人：開平市某有限公司
被申請人：開平市交通運輸局
申請人不服被申請人于2021年6月1日作出的《關于對xxxxxxxx有限公司x號x號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》，于2021年7月26日向開平市人民政府申請行政復議，本府依法予以受理，因情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定，經行政復議機關的負責人批準，延長三十天期限，于2021年10月21日公開開庭進行了審理。開平市某有限公司的法定代表人溫某、代理人張某，開平市交通運輸局的代理人楊某、李某到庭參加庭審，本案現已審查終結。
申請人請求：
撤銷被申請人作出的《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》。
申請人稱：
2021年06月01日，被申請人作出《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》，對申請人提出的X號X號泊位港口的經營許可申請不予許可。但該具體行政行為不合理、不合法。理由如下：
2009年4月12日，申請人通過司法拍賣程序從開平市人民政府取得原屬于開平市某廠的，位于XX大橋下游300米處XX右岸的碼頭經營權。包括上游作業區和下游作業區，上游作業區布置X號泊位，下游作業區布置X、X號泊位。2010年3月，申請人對X號泊位開展了技術性評估并取得了《港口經營許可證》（下簡稱《許可證》），但因X、X號泊位被當時鎮政府租賃給他人承包經營尚未到期，2010年的評估工作并未將X、X號泊位納入其中。江門市交通局口頭承諾合同到期后，X、X號泊位一起進行評估，統一納入管理并積極配合。2013年年底，申請人收回X、X號泊位，擬按照《港口經營管理規定》為X、X號泊位辦理《許可證》，并按有關規定聘請廣州打撈局勘測設計所為上述泊位開展質量技術評估，于2014年7月1日召開了《開平市某碼頭X、X#泊位工程質量評估報告》（下簡稱《評估報告》）的專家評審會，參加會議的有：江門市交通運輸局、開平市交通運輸局、開平市某有限公司、廣州打撈局勘測設計所等單位的代表和特邀專家，隨后在2014年7月取得《評估報告》正文。申請人迅速將《評估報告》及為X、X號泊位申請《許可證》的相關資料報送開平市交通運輸局，開平市交通運輸局收下材料后口頭承諾申請人把非法碼頭處理完后幫助申請人將所有碼頭泊位納入統一管理，但卻一直拖延未與申請人辦理相關手續。申請人多次向開平市交通運輸局反映情況，但有關領導遲遲不給批復，導致X、X號泊位的《許可證》不能如期辦理。并且申請人也未收到政府職能部門對涉案泊位的違法違建整改的通知。
以上事實表明，X、X號泊位建成由來已久，申請人接手碼頭后，自2014年起即積極為X、X號泊位申請《許可證》，直至2021年仍未取得《許可證》并非是申請人不作為所致，多年間申請人多次向有關部門反映情況，仍未能就X、X號泊位的問題獲得確切回復。
2018年11月23日，被申請人將申請人的X、X號泊位列入非法碼頭行列內，責令申請人拆除，申請人不服該行政行為，特向被申請人提出申請復議。被申請人在復議時便撤回了該決定。
2021年06月01日，開平市交通運輸局作出《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》，對申請人提出的X號X號泊位港口的經營許可申請不予許可。
2021年07月08日，開平市交通運輸局作出粵江開交違通【2021】XXXXX號《違法行為通知書》，申請人將受到停止違法經營并罰款人民幣壹拾萬元整的行政處罰。
申請人從某鎮人民政府處拍賣購得鎮辦企業某廠碼頭。申請人在申請使用該碼頭從事港口經營時，需要提交相應文件與材料。這些文件與材料中有部分不是申請人單方就可完成的，而是需要被申請人積極配合才可作出的。但是被申請人在申請人辦理有關手續時并沒有積極配合，反而無故拖延致使申請人未能取得相應手續。因為未能取得相應手續，被申請人于2018年曾做出決定將X、X號泊位列入非法碼頭行列內，責令申請人拆除。申請人對該不服，提出行政復議。被申請人在行政復議時便撤回了該決定。因此被申請人已就該碼頭的手續問題進行過一次具體行政行為。
現被申請人又以手續問題為理由對申請人的港口經營許可申請不予許可，是嚴重不合理的行政行為。
基于信賴利益保護的原則，政府應保證從自己處轉讓出的項目是完全合法合規的。申請人完全有充分理由相信該碼頭是具有全部合法經營手續的。但在申請人為該碼頭辦理手續，已向被申請人提交材料后，被申請人卻一直沒有積極反饋給申請人。導致手續一直無法批給申請人。如果從政府處購得的項目手續仍然無法正常辦理，是對政府信用的巨大打擊。
因此申請人手續不充足的根本原因是被申請人的行政不作為，該責任不應由申請人承擔。申請人應享有取得港口經營許可的合法權益，被申請人應當協助申請人辦理相關手續。申請人亦不應因不能歸責于申請人的手續問題承擔行政處罰的后果。
申請人提交的材料有：1、開平市交通運輸局于2021年6月1日作出的《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》；2、開平市某有限公司的營業執照。庭審時補充了證據：3、粵江開交文撤[2021]XXXXX號《撤銷執法文書決定書》；4、《廣東開平某碼頭工程靠泊能力評估報告》（制作日期2010年3月）；5、《開平市某碼頭X、X號泊位工程技術評估報告（備案稿）》（制作日期2014年7月）。
被申請人答復稱：
一、申請人于2014年7月23日向被申請人申請《港口經營許可證》，其提交的材料不符合許可條件。被申請人作出不予行政許可決定符合法律規定。
2014年7月23日，申請人向被申請人提交港口經營許可申請，其提交的申請材料有：（一）《關于申請恢復碼頭X#和X#泊位使用的請示》原件1份；（二）《關于對〈開平市某碼頭X、X#泊位工程質量評估報告〉的專家評審備忘》原件1份；（三）《某廠碼頭設備及財產清還》復印件1份；（四）法人身份證復印件2份；（五）土地適用證明復印件2份；（六）X#和X#泊位起重機《中華人民共和國特種設備使用登記證》復印件2份；（七）《開平市某碼頭X、X號泊位工程技術評估報告》原件1份。
2014年，被申請人審核與頒發《港口經營許可證》的法律依據為：《中華人民共和國港口法》（中華人民共和國主席令（2003）第X號）第二十三條規定：“取得港口經營許可，應當有固定的經營場所，有與經營業務相適應的設施、設備、專業技術人員和管理人員，并應當具備法律、法規規定的其他條件。”；《港口經營管理規定》（交通運輸部令（2009）年第XX號）第十一條第一款規定：“申請從事港口經營，應當提交下列相應文件和資料：（一）港口經營業務申請書；（二）經營管理機構的組成及其辦公用房的所有權或者使用權證明；（三）港口碼頭、庫場、儲罐、污水處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收證（明）書及港口岸線使用批準文件；（四）使用港作船舶的，港作船舶的船舶證書；（五）負責安全生產的主要管理人員通過安全生產法律法規要求的培訓證明材料；（六）證明符合第七條規定條件的其他文件和資料。”
根據上述法律法規的規定，申請人提交的材料缺乏港口碼頭、庫場、儲罐、污水處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收證（明）書及港口岸線使用批準文件等有關材料，不符合有關許可的規定。
2021年5月17日，被申請人向申請人發出《行政許可事項補正材料通知書》，對申請人2014年申請X號、X號泊位適用申請時的法律法規，要求申請人在10個工作日內補正港口碼頭、庫場、儲罐、污水處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收證（明）書及港口岸線使用批準文件，但申請人逾期未向我單位提供任何補正材料。
另，現行的《港口經營管理規定》（交通運輸部令（2020）年第XX號）第九條第一款規定“申請從事港口經營，應當提交下列相應文件和資料：（一）港口經營業務申請書；（二）港口碼頭、客運站、庫場、儲罐、岸電、污水預處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收合格證明；（三）使用港口岸線的，港口岸線的使用批準文件；（四）提供拖輪服務的，拖輪的有效船舶證書及停靠泊位的相關證明材料；（五）依法設置安全生產管理機構或者配備安全生產管理人員的相關證明材料，其中從事拖輪經營的，提供海務、機務管理人員的相關證明材料；（六）證明符合第七條規定條件的其他文件和資料”。申請人所提交的材料亦不符合現行有關許可的規定。
因此，2021年6月1日，被申請人依法向申請人發出《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》，對申請人提出的港口經營許可申請作出不予許可的決定，并告知救濟渠道和方式。
二、申請人因自身原因而不能取得《港口經營許可證》。
為照顧歷史碼頭，促進我市經濟發展，江門市交通運輸局2010年曾發布《轉發關于做好港口經營管理規定實施工作的通知》（江交港航（2010）XX號），規定“資料由于歷史原因不能提交或缺少的，由企業作書面說明，各港航部門核實。如缺碼頭竣工驗收資料的，按交通部《關于明確港口經營管理有關問題的通知》（交水發〔2005〕XXX號）要求，委托有資質的評估公司開展碼頭技術檢測評估工作（已簽訂合同未出檢測報告的可提交合同。尚未開展這項工作的，企業要作出書面承諾，承諾于今年底前與有資質檢測評估公司簽訂合同開展評估工作）。”的規定，歷史碼頭可委托有資質的評估公司開展碼頭技術檢測評估工作從而申請經營許可，但根據上述文件的規定，相關的企業須于2010年10月前提出申請并提供文件規定的材料。如企業未在上述文件規定的時間內提出申請并提交材料的，則無法享受上述照顧政策。
申請人于2010年所提交的X#泊位申請《港口經營許可證》材料符合上述文件規定，因此江門市交通運輸局依職權批準X#泊位經營許可，并頒發《港口經營許可證》。但是由于申請人在上述文件的有效期內只提出了X#泊位經營許可，并沒有對X#、X#泊位提出申請，其于2014年對2#、3#泊位申請時已不能適用上述文件，即使其X#、X#泊位取得碼頭技術檢測評估，被申請人也無法依據上述文件批準其X#、X#泊位《港口經營許可證》的申請。
申請人在《行政復議申請書》中亦載明，其于2009年通過司法拍賣的形式獲取X#、X#泊位，其對這兩個泊位有所有權，其聲稱X#、X#泊位的使用權因不能為其支配而未納入2010年的評估工作中，屬于其自身原因。江門市交通運輸局在2010年依申請人的申請對X#泊位進行審批后，作出了準予許可的決定，事實清楚，適用許可法律正確，程序正當。2014年，某有限公司向被申請人提交X#、X#泊位的申請材料，當時所適用的許可條件與2010年相比已發生重大變化。由申請人提出行政許可申請，是行政許可的前提條件。根據《行政許可法》第二十九條“公民、法人或者其他組織從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應當向行政機關提出申請。申請書需要采用格式文本的，行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本。申請書格式文本中不得包含與申請行政許可事項沒有直接關系的內容。”的規定，申請人未在2010年對X#、X#泊位提出經營許可申請，因此不能根據照顧政策取得《港口經營許可證》的責任不能歸責于被申請人。
三、被申請人對申請人X#、X#泊位不予許可的決定并不違反信賴利益保護原則。
2013年以前，《港口經營許可證》的審批權限屬于市級交通部門，2013年后下放到縣級市。經了解，2010年以前，申請人X#、X#、X#三個泊位中僅X#泊位有正式的《港口經營許可證》、X#泊位有《臨時碼頭（裝卸點）經營許可證》。申請人經司法拍賣取得碼頭后，其取得了涉案碼頭及其泊位的經營權，但應當根據《行政許可法》、《港口法》、《港口經營管理規定》等法律法規的要求，其還須自行向江門市交通運輸局提交材料申辦《港口經營許可證》，方可合法經營。申請人通過司法拍賣取得經營權并不代表其自動取得合法經營資格，被申請人不予許可的行為并沒有違反行政許可法中的信賴利益保護原則。
綜上所述，申請人對X號、X號泊位申請港口經營許可所提交的材料不符合有關法律法規的規定，被申請人向申請人提出補正材料通知后，申請人在規定的期限內無法補正相關材料。因此，被申請人依據《港口經營管理規定》（交通運輸部令（2009）年第XX號）第十二條“不符合條件的，不予行政許可，并應當將不予許可的決定及理由書面通知申請人”的規定，對申請人X號X號泊位的港口經營許可申請作出不予許可決定，認定事實準確、證據充分，適用法律正確，程序正當，懇請復議機關依法維持答復人的具體行政行為。
被申請人提交的材料有：1、《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》；2、《行政許可事項補正材料通知書》；3、開平市港口碼頭變更審批表；4、《關于申請恢復碼頭X#和X#泊位使用的請示》；5、關于對《開平市XXXX碼頭X/X#泊位工程質量評估報告》的專家評審備忘（江港船協安評（2014）XX號）；6、某廠碼頭設備及財產清還；7、XXX身份證復印件；8、土地適用證明；9、X#和X#泊位起重機《中華人民共和國特種設備使用登記證》；10、《開平市某碼頭X、X號泊位工程技術評估報告》；11、《中華人民共和國港口法》（主席令2003第X號）；12、《港口經營管理規定》（交通運輸部令2009年第XX號）；13、《港口經營管理規定》（交通運輸部令2020年第XX號）；14、《轉發關于做好<港口經營管理規定>實施工作的通知》（江交港航[2010]XX號）；15、江門市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄。
本府查明：
2014年7月22日，申請人向被申請人提交了1、《關于申請恢復碼頭X#和X#泊位使用的請示》原件1份；2、《關于對開平市運通貨運碼頭X、X#泊位工程質量評估報告的專家評審備忘》原件1份；3、《某廠碼頭設備及財產清還》復印件1份；4、法人身份證復印件2份；5、土地使用證明復印件2份；6、X#和X#泊位起重機《中華人民共和國特種設備使用登記證》復印件2份；7、《開平市某碼頭X、X號泊位工程技術評估報告》原件1份。用于申請涉案X#、X#泊位的港口經營許可證。其中：上述材料“5、土地使用證明復印件2份”未能顯示該土地使用權證的權屬范圍包括X號X號泊位的土地使用權范圍。
2021年5月17日，被申請人向申請人發出《行政許可事項補正材料通知書》，要求申請人于收到通知之日起10個工作日內補正港口碼頭、庫場、儲罐、污水處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收證（明）書及港口岸線使用批準文件。但申請人未向被申請人提供《行政許可事項補正材料通知書》所要求的補正材料。
2021年6月1日，被申請人作出《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》，對X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可。
本府認為：
本案系行政許可糾紛，根據第《行政許可法》二十二條行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內實施。根據江門市人民政府辦公室秘書科2013年1月11日印發的《江門市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄（第一批）（江門市人民政府令第X號）》（簡稱《改革事項目錄》）三、市政府決定下放實施的行政審批事項（115項）第XX項，原實施機關江門市交通運輸局（江門市港航管理局）將項目名稱為：港口經營許可證（港口理貨除外）下放實施單位為各市、新會區政府的交通運輸行政管理部門。因此，自《改革事項目錄》公布之日即2012年12月24日起，開平市交通運輸局作為開平市人民政府的交通運輸管理部門，具有港口經營許可證（港口理貨除外）的審批職權。所以，開平市交通運輸局作出《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》的主體適格。
本案的爭議焦點為：第一，申請人向被申請人所提交的涉案X#、X#泊位申請《港口經營許可證》的材料符不符合許可條件；第二，申請人可否基于被申請人超出時限回復而當然取得港口經營許可證。
結合雙方當事人在庭審中的訴辯意見，從以下幾個方面對涉案《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》進行審查：
關于江門市交通運輸局于2010年8月25日發的《轉發關于做好〈港口經營管理規定〉實施工作的通知》（江交港航【2010】XX號）（簡稱江門XX號文）是否作為本案的審查依據。
江門XX號文為執行廣東省交通運輸廳《轉發關于做好港口經營管理規定實施工作的通知》（粵交港函【2010】XXX號）（簡稱省交運廳XXX號文）而轉發的。省交運廳XXX號文是為落實交通運輸部《關于做好〈港口經營管理規定〉實施工作的通知》（交水發【2010】XX號）（簡稱交運部XX號文）而轉發的。江門XX號文實質是為做好《港口經營管理規定》實施工作從省交通廳到地方而層層落實的內部管理文件。江門XX號文作為落實上級下達任務的文件，其內容不能超出上級文件內容的規定以及法律、規章的內容，但是，江門XX號文規定的“資料由于歷史原因不能提交或缺少的，由企業作書面說明，各港航部門核實。如缺碼頭竣工驗收資料的，按交通部《關于明確港口經營管理有關問題的通知》（交水發〔2005〕X
XX號）要求，委托有資質的評估公司開展碼頭技術檢測評估工作（已簽訂合同未出檢測報告的可提交合同。尚未開展這項工作的，企業要作出書面承諾，承諾于今年底前與有資質檢測評估公司簽訂合同開展評估工作）。”超出了省交運廳XXX號文、交運部XX號文的規定，與《港口經營管理規定》（中華人民共和國交通運輸部部2009年第XX號）不相符，所以，江門XX號文不作為本府審理本案的依據。
關于申請人向被申請人所提交的涉案X號X號泊位申請《港口經營許可證》的材料符不符合許可條件的問題。
2014年7月22日，申請人向被申請人提交涉案X號X號泊位的港口經營許可申請，提交的材料共七項：1、《關于申請恢復碼頭X#和X#泊位使用的請示》原件1份；2、《關于對開平市運通貨運碼頭2號、3號泊位工程質量評估報告的專家評審備忘》原件1份；3、《某廠碼頭設備及財產清還》復印件1份；4、法人身份證復印件2份；5、土地使用證明復印件2份；6、X#和X#泊位起重機《中華人民共和國特種設備使用登記證》復印件2份；7、《開平市某碼頭X、X號泊位工程技術評估報告》原件1份。根據《中華人民共和國港口法》（中華人民共和國主席令（2003）第X號）第二十三條規定：“取得港口經營許可，應當有固定的經營場所，有與經營業務相適應的設施、設備、專業技術人員和管理人員，并應當具備法律、法規規定的其他條件。”；《港口經營管理規定》（交通運輸部令（2009）年第XX號）第十一條第一款規定：“申請從事港口經營，應當提交下列相應文件和資料：（一）港口經營業務申請書；（二）經營管理機構的組成及其辦公用房的所有權或者使用權證明；（三）港口碼頭、庫場、儲罐、污水處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收證（明）書及港口岸線使用批準文件；（四）使用港作船舶的，港作船舶的船舶證書；（五）負責安全生產的主要管理人員通過安全生產法律法規要求的培訓證明材料；（六）證明符合第七條規定條件的其他文件和資料。”申請人所提交的材料因缺乏“港口碼頭、客運站、庫場、儲罐、岸電、污水預處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收合格證明”，從而不符合港口經營許可的規定。為此，被申請人于2021年5月17日向申請人發出《行政許可事項補正材料通知書》，要求申請人補正相關材料。但申請人逾期未向被申請人提供任何補正材料。因此，申請人向被申請人所提交的涉案X號X號泊位申請《港口經營許可證》的材料不符合許可條件。
關于申請人可否基于被申請人超出時限回復而當然取得港口經營許可證的問題。
首先，根據《中華人民共和國港口法》第一條為了加強港口管理，維護港口的安全與經營秩序，保護當事人的合法權益，促進港口的建設與發展，制定本法。第二條，從事港口規劃、建設、維護、經營、管理及其相關活動，適用本法。可見，港口經營許可涉及到港口的安全，其審批應依照《中華人民共和國港口法》、《港口經營管理規定》等法律規章的規定進行審批。只有符合前述專業的法律規章規定條件，才能獲得相應的許可。此為法具有強制力執行的根本屬性。2014年申請人向被申請人提交的涉案X號X號泊位港口經營許可的申請材料，所缺乏的“港口碼頭、客運站、庫場、儲罐、岸電、污水預處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收合格證明”是保障港口安全及相關當事人合法權益的重要證明材料，因此，申請人提交的涉案X號X號泊位港口經營許可的申請材料既不符合（中華人民共和國主席令（2003）第X號）第二十三條規定也不符合《港口經營管理規定》（交通運輸部令（2009）年第XX號）第十一條第一款的規定。
其次，雖然《行政許可法》規定了行政許可的期限，但是，《行政許可法》并未規定，逾期不作出回復的，認定為申請人的許可申請當然通過審批。
最后，申請人上述提供的申請材料不符合相應的行政許可申請的實體條件的事實一直存在，即使被申請人開平市交通運輸局向申請人發出了補正材料通知，申請人仍然未能補充保障港口安全及相關當事人合法權益的重要證明材料即港口碼頭、客運站、庫場、儲罐、岸電、污水預處理等固定設施符合國家有關規定的竣工驗收合格證明，因此，申請人提供的申請材料仍然不符合相應的行政許可申請的實體條件。所以，申請人不能基于被申請人超出時限回復而當然取得港口經營許可證。
綜上所述，被申請人作出的《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》，主體適格，認定事實清楚、證據充分，適用法律正確。
對于開平市交通運輸局遲延作出的決定，根據《行政許可法》第四十二條除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規另有規定的，依照其規定。依照本法第二十六條的規定，行政許可采取統一辦理或者聯合辦理、集中辦理的，辦理的時間不得超過四十五日；四十五日內不能辦結的，經本級人民政府負責人批準，可以延長十五日，并應當將延長期限的理由告知申請人。開平市交通運輸局在2014年7月23日受理了申請人的涉案申請后，至2021年6月1日才作出《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》。有違前述法律的規定，本府對此予以指正。
本府決定：
根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項的規定維持被申請人作出的《關于對某有限公司X號X號泊位的港口經營許可申請不予許可決定書》。
申請人如不服本府復議決定，可在收到本《行政復議決定書》之日起15日內，向有管轄權的人民法院起訴。
二〇二一年十月二十二日
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